PODER DE POLICIA

PODER DE POLICÍA

El poder de policía es —según Joaquín V. González— “la potestad de restringir la libertad de los individuos, con el fin de conservar la armonía de todos, establece reglas de buena conducta, calculadas para evitar conflicto entre ellos”.

Para Miguel S. Marienhoff es “una potestad reguladora del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los derechos constitucionales de los habitantes. Dicho poder, dadas las limitaciones que apareja en la esfera jurídica de los habitantes del país, es una atribución perteneciente al órgano legislativo de gobierno, único con competencia para establecer tales limitaciones”.

El poder de policía —ahora constitucionalmente explícitamente en el artículo 75 inciso 30 de la ley suprema de la nación, luego de la reforma de 1994— corresponde tanto al gobierno federal, como a las provincias, municipios y Ciudad autónoma de Buenos Aires, tiene su base en el artículo 14 y las limitaciones prescriptas en los artículos 28 y 19 de la Constitución nacional y con respeto de la teoría de la “razonabilidad” acuñada por nuestra Corte Suprema de Justicia.

El poder de policía tiene dos conceptos: restringido y amplio. El primero, propio de la doctrina europea, limita los objetivos del mismo a asegurar la seguridad, salubridad y moralidad, mientras que el segundo, propio de la doctrina y jurisprudencia norteamericanas, agrega a los objetivos mencionados el del bienestar general.

Se clasifica en preventivo, reglamentario y represivo, con distintas competencias tanto del Poder Ejecutivo como del Poder Legislativo según los casos, y eventualmente, con la intervención del Poder Judicial en la última etapa, para asegurar el respeto de los principios constitucionales.

En un fallo la Corte Suprema ha dicho:

La administración, el gobierno o el régimen municipal que los constituyentes recocieron como esencial base de la organización política argentina al consagrarlo como requisito de la autonomía provincial (artículo 5o.) consiste en la administración de aquellas materias que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular sin que afecte directamente a la nación en su conjunto11 y, por lo tanto, debe estar investido de la capacidad necesaria para fijar las normas de buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad, etcétera de la Comuna y del poder de preceptuar sanciones correccionales para las infracciones de las mismas, pues aquéllas sin estas son propias de la moral y no del derecho.

EL ORIGEN DE LA INSTITUCIÓN DEL PODER DE POLICÍA Y SU EVOLUCIÓN:

La figura bajo estudio aparece en el caso “BROWN Charles vs Estado de MARYLAND” (1827). El Sr. BROWN era proveedor del Estado Confederal Central, EE.UU, en materia de armas y pertrechos bélicos. En tal condición dirigía un conjunto de carretas rumbo a la capital confederal de la ciudad de Washington al pretender ingresar en territorio del estado confederado de MARYLAND el convoy fue detenido por las milicias de aquel estado. El argumento de las autoridades de MARYLAND era, que la carga transportada por el Sr. BROWN era peligrosa para la vida y la salud de los habitantes estaduales. Se ve claramente el conflicto, esto es la colisión entre derechos individuales del Sr. BROWN (la libertad de tránsito por todo el territorio de su país) frente al derecho social de la población de MARYLAND de atender a su propia seguridad. El Sr. BROWN concurrió ante los tribunales de Justicia. Llegada la cuestión al Tribunal de la Corte Suprema norteamericana, el Presidente del Alto Tribunal Dr. John MARSHALL creo el instituto “POLICE POWER”, dice en su voto: Debe entenderse que los derechos individuales ceden ante la presencia de un derecho social. A lo más que puede aspirarse es a limitar el derecho individual no pudiendo denegarlo, desconocerlo o conculcarlo.- En el caso concreto, el Estado de MARYLAND podía limitar el derecho al libre tránsito del Sr. BROWN, pero no podía desconocerlo o negarlo.-

MARSHALL, entendió que sí bien el tránsito por vía terrestre estaba legítimamente limitado, ello no impedía autorizar al Sr. BROWN a continuar su viaje, por vía fluvial primero en el Río DELAWARE y por intermedio del océano Atlántico más luego hasta llegar al distrito confederal, o sea Washington .-

Previamente BROWN, debía contratar 3 seguros, el 1°, un seguro a favor de los habitantes ribereños. – El 2° es un seguro a favor de los tripulantes y obreros embarcados en sus buques, y el 3°, ERGA OMNES, por la peligrosidad de la carga transportada. -

LA RECEPCIÓN DEL PODER DE POLICÍA EN LA CONSTITUCIÓN ARGENTINA DE 1853:

El Dr. ALBERDI, conocía de la creación del Dr. MARSHALL, fue así que en su anteproyecto constitucional hizo ingresar el Poder de Policía en el Art. 14.

DIFERENCIA ENTRE EL PODER DE POLICÍA Y LA POLICÍA DE SEGURIDAD:

Teoría de la Asimilación: Su autor es el Dr. Bartolomé FIORINI, dice “que siendo de índole diferente estas 2 instituciones, terminan asimilándose. -

Teoría de la Confusión: Su autor, Dr. Fernando GARRIDO FALLA, que escribía que en realidad, ambas instituciones son absolutamente independientes, pero terminan fusionándose, por confusión en el ejercicio práctico. -

Teoría de la negación Absoluta: “” El Dr. Adolfo MERKL, a quien han seguido en argentina el Dr. GORDILLO y Losé Roberto DROMI, estos piensan que ambas figuras son totalmente independientes

LIMITES AL PODER DE POLICÍA (DISTINTAS TEORÍAS)

a) La teoría restringida europea o criterio “Narrow”, tiene su origen en la Corte de Casación y el Consejo de Estados Franceses y ha sido perfeccionadas por autores como: Maurice HAURIOU, Gaston JEZE, Jorge RENARD, Adolfo MERKL y Gûido ZANOBINI, solo admite la limitación de 3 plexos de derechos, estos es los relativos a la seguridad, la salubridad y la higiene y el orden público, por influencia de Rafael BIELSA, nuestra Corte Federal siguió este criterio hasta 1921 existiendo 2 casos lideres:

“Empresa PLAZA DE TOROS c. MUNICIPIO de la CIUDAD de BUENOS AIRES.-

“SALADERISTAS de BARRACAS c. PROVINCIA DE BUENOS AIRES.-

b) A partir de 1922 nuestra Corte por influencia de 2 juristas argentinos, que fueron profesores en Universidades de EE.UU1, se adopto entonces la teoría americana amplia también llamada “BROAD AND PLENARY”. “No hay derecho alguno que no pueda ser limitado por el Poder de Policía”, la Corte argentina sigue esta idea desde el caso “ERCOLANO” donde convalido por el voto de sus 4 vocales y la disidencia del Dr. BERMEJO, la 1ª ley de prórroga de las locaciones urbanas dictadas a fines de la presidencia de IRIGOYEN.-

Materia en que se ejercita el poder de policía. Ejemplos:

En cuanto a las materias en que se ejercita el poder de policía por la municipalidad, Alcides Greca señala las siguientes: costumbres, tránsito, publicidad, pesas y medidas, propiedad, sanitaria, atmosférica y mortuoria.

1.Poder de policía municipal sobre espectáculos públicos en lugares abiertos: aquí el municipio controla la seguridad de las instalaciones, la potencia de los sonidos.

2. Policía municipal edilicia, controla las obras públicas y privadas (Dirección de Obras Privadas). Por ej. El respeto de la ley de suelos, del valor arquitectónico de determinadas propiedades, como también el respeto entre la línea de edificación.

3. Policía de tránsito: vigila la no-comisión de infracciones (Inspección General) v.g. la tarea de control de la circulación, del respeto del debido estacionamiento, de impedir el estacionamiento en doble fila, de la atención de las luces de los semáforos como así también de la obligación de no circular en sitios urbanos por encima de los 40 Km x h velocidad que debe reducirse en las bocas calles.

4. Policía de comercio: por ejemplo, en negocios gastronómicos que haya baños separados para hombres y mujeres.

5. Policía de industria: aquí se controla el aspecto vinculado con el hecho de que si los operarios comen en fabrica, la cocina y los comedores deben ser independiente de los talleres, también que los obreros tengan baños en el comedor separados de los baños del taller así mismo que se respeten los horarios de descanso y los propios del trabajo de mujeres y de niños.

6. Policía de bromatología: se ocupa del estado del peso de los ingredientes y demás elementos para alimentos y bebida. Los inspectores municipales pueden retirar paquetes o frascos testigos parar efectuar análisis.

7. Policía de sanidad del medio ambiente: controlar la no contaminación por vía de emanaciones de rodados o de fábricas.

8. Policía de espectáculos públicos cerrados: se debe controlar la seguridad del local: la no superación del número de personas consignadas en la habilitación, la no existencia o ingreso de elementos de pirotecnia, la existencia de paneles que impida que la radiación de música supere los 90 decibeles con relación a los vecinos.

9. Policía de residuos debe controlar que no sean depositados en lugares no autorizados o en horario diurnos no habilitados.

PODER DE POLICIA:  Es una potestad atribuida por el ordenamiento jurídico al Poder Legislativo o al órgano investido de tales funciones, a fin de que este reglamente el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, es una facultad legislativa de limitación. El fundamento se encuentra en el artículo 14 de la CN que expresamente condiciona el goce de los derechos ahí numerados.  La potestad estatal que tiende hacer efectiva esa restricción recibe el nombre de poder de policía

            Basalvilbaso enseñaba que} la policía no debe confundirse con el llamado poder de policía, ya que esta es una potestad reguladora de los derechos individuales reconocidos expresa o implícitamente, la policía es una función o actividad administrativa que tiene por objeto la protección de la seguridad.

            Iturrez lo ha definido como “La potestad en cuya virtud el Estado, con el fin de asegurar la libertad, la convivencia armónica, la seguridad, la moralidad y el bienestar general de los habitantes impone por medio de la ley, limitaciones razonables al ejercicio de los derechos individuales, a los que no puede alterar y menos destruir.

Posturas:

a)     Negatoria: el poder de policía, que afirma la inutilidad categoría jurídica así definida se trata simplemente de una actividad legislativa del Estado., otra postura reza que policía y poder de policía considera que son denominaciones de una misma función que es ejercida por distintos óranos del Estado

b)     Afirmativa: Es a los fines de estudiar la competencia de los entes públicos en tanto desarrollan actividades tendientes al equilibro del interés particular y general de lo que llamamos bien común.

Los limites al poder de policía:

El Poder de Policía reside en que no existe derechos absolutos, y que son susceptible de ser reglamentados y limitados, pero el mismo no puede ejercerse en forma irrestricta ya que tiene 3 limites a) principio de razonabilidad; b) Intimidad y de c) Legalidad.

PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD

Las leyes de policía son constitucionales sino destruyen o alteran derechos adquiridos, las medidas deben ser razonables y convenientes, no repugnantes a la Constitución Nacional. La ley solo puede aportar restricciones a las libertades individuales, bajo condición expresa de que sean las misma para todos y sean necesarias para asegurar el libre desenvolvimiento de la actividad de cada uno. Ser razonable, fin público, circunstancias justificantes, adecuación del medio elegido al fin propuesto y ausencia de inequidad manifiesta. Obliga a ponderar con prudencia las consecuencias sociales de la decisión, para evitar la arbitrariedad por “´prohibiciones injustificadas” o “por excepciones arbitrarias”

Artículo 28.- Los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Toda limitación a los derechos y garantías individuales debe ser efectuada por ley o basarse en ella, por ser la expresión soberanía popular.

Artículo 18.- Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa. Nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo; ni arrestado sino en virtud de orden escrita de autoridad competente. Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos. El domicilio es inviolable, como también la correspondencia epistolar y los papeles privados; y una ley determinará en qué casos y con qué justificativos podrá procederse a su allanamiento y ocupación. Quedan abolidos para siempre la pena de muerte por causas políticas, toda especie de tormento y los azotes. Las cárceles de la Nación serán sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ellas, y toda medida que a pretexto de precaución conduzca a mortificarlos más allá de lo que aquélla exija, hará responsable al juez que la autorice.

PRINCIPIO DE INTIMIDAD

Garantiza el orden privado de las personas como zona de reserva exenta de la autoridad de la ley y en donde en consecuencia no se admite limitación alguna de los derechos individuales, salvo que de alguna manera estos ofendan el orden y la moral pública.

Artículo 19.- Las acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados. Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe.

La cuestión de la competencia provincial y municipal en los lugares pertenecientes al Estado Federal.

Se reconocen tres niveles estatales: nacional, Provincial y municipal, que poseen una esfera de competencia propia, existen potenciales situaciones de concurrencia o conflicto de competencia. Por ejemplo, las leyes de tránsito, dado que las normas federales, leyes provinciales y ordenanzas municipales. El conflicto también se presenta en los lugares pertenecientes al Estacional nacional existente en los territorios provinciales, se tratan de caso de establecimiento o lugares adquiridos por el estado federal para el funcionamiento de una institución o servicio a su cargo, como una Universidad Nacional, un aeropuerto, fortaleza militar o una estación de ferrocarril. El Articulo 69 en su inciso 27 de la Constitución –nacional rezaba “Ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Nación, y sobre demás lugares adquiridos por compra o cesión, en cualquiera de las provincias para establecer fortalezas, arsenales, almacenes, y otros establecimientos de utilidad nacional.

Una primera corriente extensiva o exclusivista de la jurisdicción nacional, entendía que en los establecimientos de utilidad nacional la competencia de la Nación excluía a las provincias y los municipios cualquiera fuera la finalidad del establecimiento en la práctica, significo equiparar dominio con jurisdicción y lo que es pero una federalización coactiva de territorios provinciales. La sola existencia de propiedad nacional dejaba automáticamente fuera de la competencia provincial y municipal.

           

Artículo 75.- Corresponde al Congreso:

30. Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.

Fallo Plaza de Toros (CJSN)

(Corte Sup., , 13/04/1869 - Plaza de toros).

Buenos Aires, enero 29 de 1869.

El Sr. Eduardo Bonorino en representación de una empresa denominada Plaza de Toros se presentó al Juzgado Nacional de Buenos Aires, diciendo que había ocurrido al gobierno de la provincia pidiendo permiso para establecer la mencionada plaza, pero que el gobierno, fundado tal vez en la ley de 8/1856 que prohibió el ejercicio de su industria, se había negado a su solicitud, ordenándole ocurrir donde corresponda.

Que tratándose de una ley provincial contraria a las disposiciones de la Constitución Nacional, que en su art. 14 Ver Texto acuerda a todos los habitantes el derecho de ejercer libremente su industria, a los tribunales federales correspondía restablecer la justicia conculcada, y resolver que no estaba obligado a abstenerse de ejercer ese género de trabajo.

Que el art. 100 Ver Texto de la misma Constitución confiere a los tribunales federales el juzgamiento de todas las causas regidas por ella, dando a este tercer poder el especial encargo de velar por la observancia de la Constitución.

Pidió que, declarándose inconstitucional la ley referida, el juzgado resolviera que no estaba obligado a abstenerse de plantear la plaza de toros.

Buenos Aires, enero 29 de 1869.

Ocurra donde corresponda. Ugarriza.

Bonorino pidió revocatoria de este auto o apelación en subsidio.

Dijo que por los documentos que había acompañado a su escrito se veía que había ocurrido antes al gobierno provincial y éste se había declarado incompetente, fundado en una ley que tenía el deber de acatar.

Que el mismo caso se encontraba cualquiera otra autoridad de la provincia, y en cuanto a la Asamblea Legislativa, no podía pretenderse que ocurriese a ella, pidiéndole que derógase una de sus leyes anteriores, puesto que las leyes debían suponerse estables, y no era razonable que los mismos legisladores las privaran de fuerza por revisaciones posteriores hechas a solicitud de particulares.

Que por consiguiente el decreto que lo manda ocurrir ante autoridades que no quieren o no pueden resolver la demanda, le cierra las puertas por completo y lo inhabilita para llegar al libre uso de su derecho.

Que por otra parte, él había ocurrido al juzgado esperando obtener el beneficio que el sistema federativo dispensa a los habitantes de la Nación, amparándolos contra los golpes de la impremeditación o de la arbitrariedad, y que el juzgado, sin fundar su auto, lo enviaba ante no sabe quién, puesto que las autoridades soberanas de la provincia, ya le habían negado lo que pretendía; de manera que el caso quedaba sin resolverse por falta de un juez que le dijese si tiene o no derecho.

Concedida la apelación, se dictó lo siguiente:

Buenos Aires, abril 13 de 1869.

Considerando: Que es un hecho y también un principio de derecho constitucional, que la policía de las provincias está a cargo de sus gobiernos locales, entendiéndose incluido en los poderes que se han reservado, el de proveer lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos, y que, por consiguiente, pueden lícitamente dictar leyes y reglamentos con estos fines, no habiéndose garantido por el art. 14CN. a los habitantes de la República el derecho absoluto de ejercer su industria o profesión, sino con sujeción a las leyes que reglamentan su ejercicio; que siendo esto así, la justicia nacional sería incompetente para obligar a una provincia, que ha prohibido las corridas de toros, a soportar la construcción de una plaza para dar al pueblo ese espectáculo, aun cuando pudiera ella calificarse de establecimiento industrial, como se pretende, y el ejercicio de esa industria, no ofendiera el decoro, la cultura y la moralidad de las costumbres públicas; por estos fundamentos, se confirma, con costas, el auto apelado de fs. 12.- Francisco de las Carreras.- Salvador M. del Carril.- Francisco Delgado.- José Barros Pazos.- Benito Carrasco.

Vea el fallo  Cine Callao

Debido a la falta de suficientes salas de teatro, los artistas del espectáculo sufrieron una grave crisis ocupacional. Circunstancia por la cual, el Poder Legislativo dictó la Ley Nº 14.226, la cual declara obligatoria la inclusión de espectáculo de variedades en los programas de las salas cinematográficas de todo el territorio de la Nación. La norma anteriormente mencionada prohibió cobrar al público una suma extra por los números ofrecidos, por lo que las empresas cinematográficas debían soportar los gastos adicionales. Esto último fue posteriormente modificado por la Resolución Nº 1.446/57 que autorizó a cobrar por separado los ‘actos en vivo’.

La S.A. propietaria del Cine Callao se rehusó a cumplir la norma citada, por lo cual, la Dirección Nacional de Servicio de Empleo la intimó para que iniciase la presentación de los ‘números en vivo’.

A pesar de la intimación, la S.A continuó incumpliendo la norma, motivo por el cual la D.N.S.E. inició un sumario administrativo. En dicho acto administrativo se le impuso a la sociedad una multa y se la obligó a cumplir con la ley 14.226 bajo apercibimiento de clausura.

Contra esta sentencia, la interesada interpuso recurso extraordinario impugnando la constitucionalidad de la ley 14.226 por contrariar la garantía de propiedad y el derecho de ejercer libremente el comercio e industria, ambos consagrados en los artículos 14 y 17 de la Constitución Nacional.

La Corte Suprema confirmó la sentencia recurrida, en primer lugar, dejó de lado la concepción limitada de poder de policía y adoptó una tesis amplia, según la cual los derechos individuales pueden ser restringidos no sólo por razones de moralidad, seguridad y salubridad pública, sino también con el objetivo de atender los intereses económicos de la comunidad Art. 67 inc. 16 de la Constitución Nacional.

Esta concepción de poder de policía incluye la facultad de dictar leyes como la 14.226 con la finalidad de evitar los daños económicos y sociales que genera la desocupación.

“El Poder Judicial no está facultado para pronunciarse sobre el mérito o eficacia de los medios elegidos por el legislador para alcanzar los fines propuestos. A los jueces sólo les compete verificar que los derechos afectados no sean desnaturalizados por la norma reglamentaria y que ésta guarde cierta proporcionalidad con los fines a alcanzar”.

La Corte Suprema verifica en el caso el cumplimiento de los mencionados requisitos y consagra la constitucionalidad de la norma en base a los siguientes fundamentos, la emergencia ocupacional de los artistas compromete el patrimonio artístico nacional, y la ley 14.226 lejos de beneficiar a un grupo en perjuicio de otro, tiende a satisfacer el interés público. Por la afinidad que existe entre las actividades teatrales y cinematográficas, el sector que debe soportar la carga no ha sido arbitrariamente elegido. La resolución 1.446/57 estableció que los gastos ocasionados por la presentación de los números adicionales se trasladen a los espectadores. El empresario puede elegir libremente al artista y la vinculación se realizará a través de un contrato de locación de obra que no establezca relación de dependencia entre las partes. La presentación de espectáculos en vivo se realiza en el intervalo que precede a las exhibiciones cinematográficas, por lo tanto, pueden explotarse en las horas y condiciones habituales. Por todo esto la norma no lesiona los derechos de propiedad, ni los de comerciar y ejercer la industria lícita

Disidencia Dres. Bofia y Boggero

Declaran la inconstitucionalidad de la norma por ser violatoria de la libertad de comercio y del derecho de propiedad, arts.14 y 17 de la Constitución Nacional.

Si bien estos derechos pueden ser reglamentados, Art. 14 de la Constitucional Nacional, en el caso se los desnaturaliza ya que se impone a los empresarios cinematográficos la obligación de contratar y realizar una determinada actividad comercial ajena a su rubro.

El grupo sobre el que recae la restricción es ajeno a la situación de emergencia, por esto los medios elegidos no guardan relación con los fines perseguidos.

El estado contaba con los medios para superar la crisis ocupacional.

La Corte Suprema toma postura hacia la tesis amplia respecto del poder de policía. Los derechos individuales podrán ser restringidos no sólo por motivos de seguridad, salubridad y moralidad sino también para salvaguardar los intereses económicos de toda la comunidad.