Unidad 13. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Unidad 13.

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

1.  La Ciudad Autónoma de Buenos Aires de acuerdo al artículo 129° de la Constitución Nacional. El Estatuto Organizativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.  Las comunas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires

Logros y desafíoS

Por Javier Indalecio Barraza^[1]

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante CABA o la Ciudad) ha recorrido un largo camino desde 1994. Si bien, ya no resulta discutible su autonomía –que la asemeja por su situación jurídico institucional y su poderío económico a una provincia– restan muchas cosas por decir y hacer. Efectuar un breve repaso de los logros y desafíos es el motivo de este artículo^[2].

La denominación

Cuando se reconoció la autonomía de la Ciudad había que enfrentar un problema. ¿Qué denominación se le asignaba? Las posturas fueron disímiles, desde aquellas que consideraban que era una provincia hasta aquellas que descalificaban este nuevo estatus jurídico-institucional. Veamos algunas de las denominaciones entonces propuestas:

- Provincia o Estado número veinticuatro^[3]

- Semi o cuasi provincia^[4]

- Nuevo estado con características propias o ciudad-estado^[5]

- Ciudad federada

- Municipio nacional^[6]

- Provincia urbana^[7]

- Entidad sui generis^[8]

- Cuarto nivel de gobierno de rango constitucional^[9]

- Ente autárquico^[10]

- Ente autónomo sui generis tutelado^[11]

- Municipalidad de cinco estrellas^[12]

Como se puede advertir ya desde el origen se han generado controversias respecto de la denominación.

Las facultades

La Carta Magna dispuso que la Ciudad tiene autonomía y facultades propias de legislación y jurisdicción con un Jefe de Gobierno elegido directamente por su pueblo. Era una larga ilusión de los porteños poder elegir a sus autoridades. Antes de 1994, el Presidente de la Nación, como jefe inmediato y local de la Capital Federal, designaba directamente al Intendente Municipal.

Ahora, la CABA cuenta con tres órganos de gobierno: legislativo, ejecutivo y judicial, regidos por una Constitución local. Esta circunstancia asemeja a la Ciudad a una provincia. Si se adopta una solución contraria, esto importaría negar a los habitantes de la Ciudad los derechos de los que gozan los que viven en los territorios provinciales. ¿Cuál sería la razón para negar a unos lo que se les concede a otros? ¿No sería un trato discriminatorio y alejado de los parámetros constitucionales y legales?

Las limitaciones de una ley inconstitucional

No obstante el reconocimiento expreso de la autonomía, es necesario recordar que la Ciudad es la capital de nuestro país. ¿Cómo se garantizan los intereses del Gobierno Federal sin alterar el nuevo estatus jurídico institucional de la CABA? A tal fin, se sancionó la ley 24588, conocida usualmente como ley Cafiero o ley de deslinde de garantías.

Dicha norma contiene graves violaciones a la Constitución Nacional, pues solo le permitió a la Ciudad establecer dos fueros:

- el contencioso administrativo y tributario, y

- el penal, contravencional y de faltas.

Esta limitación llevó a que en la redacción actual del Código Contencioso Administrativo se haya adoptado la teoría del órgano para fijar la competencia contencioso administrativa. En efecto, el referido Código fija que en todo aquello en que interviene la Ciudad es competencia contencioso administrativa. Este fue un modo de fortalecer la autonomía y evitar que una cuestión pudiera recaer en el orden federal.

Fue la alternativa que se ideó para seguir los parámetros constitucionales y contrarrestar las violaciones al orden institucional que la ley 24588 estableció.

Los desafíos jurisdiccionales

Para poder entender la actual organización judicial, es necesario remontarnos a la época en que existían los territorios nacionales.

En las provincias conviven los tribunales federales y provinciales. Los primeros aplican derecho federal; los segundos, derecho local y derecho común.

En la Capital Federal y los territorios nacionales existían los tribunales federales y los tribunales nacionales, que aplicaban el derecho común. Antes del reconocimiento de la autonomía, en las cuestiones en las que estaba involucrada la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (v.gr. ejecución de impuestos locales) intervenía la justicia nacional en lo civil.

¿Qué ocurrió al convertirse los territorios nacionales en provincias y la Ciudad de Buenos Aires adquirió su autonomía? En los territorios nacionales se eliminó la justicia nacional y se creó la justicia provincial correspondiente. No ocurrió lo mismo con la Ciuddd de Buenos Aires.

En la Ciudad existen tres tipos de tribunales:

- Federales, que aplican el derecho federal.

- Nacionales, que ejercen el derecho común (v.gr. una cuestión civil se dirime en la justicia nacional en lo civil de la Capital Federal; un pleito comercial, en la justicia nacional en lo comercial de la Capital Federal). Las sentencias de estos tribunales están excluidas de la actividad casatoria del Superior Tribunal local. Por lo demás, aquellos no aplican ni la Constitución local ni las leyes locales.

- De la Ciudad, con dos fueros: Penal, Contravencional y de Faltas; y Contencioso Administrativo y Tributario, que aplican el derecho local y el derecho común.

¿Cuál es la razón para mantener los tribunales nacionales? ¿Qué interés del Estado federal está comprometido cuando se dirime una cuestión de derecho común por estos tribunales? En este sentido, Bidart Campos afirmó que no existe razón alguna para que subsistan los tribunales nacionales federales^[13]. Esta situación se sostiene sobre la base de “caprichos irracionales”^[14]

Lo expuesto impone un desafío para la autonomía de la Ciudad: lograr que se transfieran esos tribunales nacionales a la órbita de la Ciudad.

Una Ciudad para todo el mundo: nuevos derroteros

La Ciudad ha adquirido su autonomía. Ya tiene organizada su justicia con dos fueros cuyos fallos –sobre todo en materia social– impactan y son de referencia para los magistrados provinciales.

Asimismo, ha organizado la Policía Metropolitana.

¿Cuáles son los caminos que se deben recorrer? ¿Cuáles son los desafíos y vallas a sortear?

El régimen de subsidios: un esfuerzo mancomunado

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires cuenta con un sistema generoso e integrador de subsidios (v.gr. Programa Familias en Situación de Calle, Ciudadanía Porteña, entre otros), los cuales reciben no solo a los nacionales, sino a los extranjeros. ¿Qué ciudad de algún país de primer mundo puede preciarse de otorgar este tipo de subsidios? ¿Qué país de Europa puede jactarse de ser acogedor con los inmigrantes como ocurre en la Ciudad?^[15] Basta simplemente observar los discursos de Pía Kjærsgaard (líder del Partido del Pueblo Danés) o de Timo Soini (Líder del Partido Los Verdaderos Finlandeses) para advertir una situación distinta. Es suficiente con mirar las plataformas de algunos partidos políticos europeos para distinguir posiciones disímiles (v. gr. Unión por el Futuro de Austria (BZÖ); el Partido por la Libertad (PVV) en Holanda o Amanecer Dorado en Grecia).

La Ciudad demuestra un espíritu bondadoso y receptivo hacia los extranjeros. Esta circunstancia debe ser motivo de orgullo, pero también de acción. Tal vez, un nuevo derrotero es lograr un acuerdo con los países donde el flujo inmigratorio es notable, para obtener alguna compensación. De esa forma se puede lograr una acción conjunta y un esfuerzo mancomunado para atender las múltiples necesidades de nuestros semejantes.

La situación de los hospitales

La Ciudad cuenta con 33 hospitales que brindan a la población el servicio público de salud. Si bien, la atención está orientada a que todos accedan a la salud sin arancel alguno, solo el 21 por ciento de los residentes en la Capital Federal se atienden en hospitales públicos^[16]. La mayoría de los que son asistidos en los nosocomios porteños provienen de las provincias argentinas o son extranjeros. Este es un punto que requiere un amplio debate, pues los habitantes de la Capital están sosteniendo con sus impuestos un servicio que muchos no utilizan. El desafío que se impone es que las autoridades del GCBA logren los acuerdos necesarios con las provincias y los países extranjeros para que el esfuerzo en brindar salud sea mancomunado. El principio ha de ser que se debe brindar el servicio a todos lo que lo requieran, pero deben ser los Estados de donde provienen la personas los que asuman el compromiso y el esfuerzo para que ese atención se ofrezca, se fortalezca y continúe. Este es otro desafío de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires.

Discusión sobre su estatus jurídico

La reforma constitucional argentina de 1994 otorgó a la ciudad de Buenos Aires un nuevo estatus jurídico al disponer que "La Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad" (art. 129). Antes de 1994, la ciudad de Buenos Aires era un municipio que tenía la facultad extraordinaria de tener representación propia en las cámaras de senadores y diputados del Congreso de la Nación, pero no tenía la facultad de elegir al intendente municipal, cuya elección recaía en el presidente de la Nación.

Con posterioridad a 1994, los ciudadanos de la ciudad eligieron una convención constituyente que procedió a aprobar en 1996 un "estatuto organizativo" (art. 129, CN), denominado "constitución" por la convención, que también adoptó como nombre oficial de la ciudad, el de "Ciudad Autónoma de Buenos Aires".

Desde entonces no hay acuerdo entre los especialistas sobre cuál es el estatus jurídico de la ciudad de Buenos Aires. La discusión central se concentra alrededor de las dicotomías autonomía-autarquía y municipio-estado. A continuación se presenta la síntesis de las principales posturas sobre el estatus o naturaleza jurídica de la ciudad de Buenos Aires a partir de 1994:

·         Gobierno autónomo. Para Claudio Kiper Buenos Aires no es una "ciudad autónoma", ni un "estado autónomo", sino una ciudad con "gobierno autónomo", es decir una ciudad autogobernada. Kiper sostiene que la utilización de la palabra "gobierno autónomo" que utiliza la Constitución Nacional, y no "estado autónomo" o "ciudad autónoma", expresa la voluntad de los constituyentes de limitar la autonomía al gobierno, estableciendo para las facultades legislativas y jurisdiccionales (judiciales) un criterio más acotado de "facultades propias" definidas por la ley reglamentaria dictada por el Congreso Nacional. Para Kiper la condición de estado autónomo en Argentina, solo le corresponde a las provincias. Por esta razón, según Kiper, la Ciudad de Buenos Aires no tiene facultades para tener una justicia civil propia, porque el concepto de "gobierno autónomo" no incluye la noción de un poder judicial propio, sino solo el de "facultades propias de jurisdicción".¹²⁹​

·         Ciudad-estado en camino hacia la autonomía plena. Para Antonio María Hernández es una "ciudad-estado" en camino hacia la "autonomía plena", que en 2017 aún no la había alcanzado, debido a que muchas áreas institucionales aún están a cargo del Estado federal y son pagadas por toda la población del país.¹³⁰​

·         Ciudad-estado de estatus inferior a una provincia. Para Juan Octavio Gauna también es una "ciudad-estado", con un estatus jurídico superior a un municipio, pero inferior a una provincia.¹³¹​

·         Municipio con amplio grado de autarquía. Para Rodolfo Barra es un "municipio", cuya naturaleza como todos los municipios está conferida por las relaciones de vecindad urbana. En su condición de municipio no tiene autonomía sino autarquía, que la reforma constitucional de 1994 concedió en un grado de gran amplitud.¹³²​

·         Municipio federado. Para Pedro Frías también es un municipio, pero a diferencia de los demás municipios argentinos, integra la federación argentina junto a las provincias.¹³³​

·         Ciudad autárquica con una amplia competencia funcional. Para Miguel Marienhoff, en el régimen constitucional argentino solo las provincias tienen autonomía, debido a que su poder es originario. Las personas públicas cuyo poder es derivado de otro poder, no tienen autonomía, sino autarquía. Por esa razón, para Marienhoff, Buenos Aires no es una ciudad autónoma, sino que es ciudad autárquica con una amplia competencia funcional.¹³⁴​

·         Persona de derecho público no originada en la voluntad de sus habitantes. Para Alberto Spota la personería de la ciudad de Buenos Aires se asemeja más a la autarquía que a la autonomía. La razón de ello es que no fue instalada por la voluntad de sus habitantes, sino por una convención reformadora de la Constitución, que podría en el futuro extinguir ese estatus y retornar al estatus anterior u otro que se decida.¹³⁵​

·         Provincia urbana. Para Ricardo Ottonello es una "provincia urbana".¹³⁶​

·         Ciudad constitucional federada. Horacio Rosatti sostiene que se trata de una "ciudad constitucional federada".¹³⁷​

·         Autonomía limitada por su rol de capital federal. Para Jorge Francisco Cholvis es una "ciudad constitucional federada" (conf. Horacio Rosatti), no equiparada a las provincias, con una "autonomía limitada" debido a su doble rol de gobierno local y capital federal. Por esta razón, Cholvis sostiene que el Puerto de Buenos Aires no debe ser transferido a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ya que su dominio y jurisdicción corresponde al Estado federal.¹³⁸​

·         No es una provincia. La Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo en varios fallos que la Ciudad de Buenos Aires luego de 1994 no era una provincia. (conf., CSJN, “Cincunegui c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires”, del 18.11.99; CSJN, “Fisco Nacional-Administración Federal de Ingresos Públicos-Dirección General Impositiva”, del 16.5.2000 -“El Derecho”, Serie Especial Derecho Constitucional de agosto 25 de 2000-; CSJN, “Rodríguez, Héctor y Otros c. Provincia de Buenos Aires”, del 5.12.2000, pub., en Rev. J.A.S. del semanario 6255, del 18.7.2000; entre otros).

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[1] Doctor en Derecho por la Universidad de Buenos Aires. Director del Máster en Derecho Administrativo de la Universidad Abierta Interamericana. Profesor Regular Adjunto de Derecho Administrativo de la Universidad de Buenos Aires. Defensor Oficial del fuero contencioso administrativo y tributario de la Ciudad de Buenos Aires.

[2] v. BARRAZA, Javier Indalecio, Manual de Derecho Administrativo, Buenos Aires, La Ley, 2005.

[3] SÁEZ CAPEL, José, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, vigésimo cuarto Estado de la Federación, artículo publicado en Revista Jurídica La Ley Actualidad, del 29 de marzo de 2005.

[4] DROMI, Roberto y MENEM, Eduardo, La Constitución reformada, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1994, p. 420.

[5] FERREYRA, Raúl, La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Buenos Aires, Depalma, 1997, p. 23.

[6] BARRA, Rodolfo, Buenos Aires, el estatuto organizativo no es constitución, artículo publicado en Revista Jurídica El Derecho, 16 de agosto de 1996.

[7] OTTONELLO, Ricardo, La Ciudad de Buenos Aires como provincia urbana, artículo publicado en Revista Jurídica La Ley 1997-B, 1058.

[8] BIDART CAMPOS, Germán J., Tratado elemental de derecho constitucional argentino, Buenos Aires, Ediar, 1995, t. VI, p. 536.

[9] SABSAY, Daniel y ONAINDIA, José, La constitución de los porteños, Buenos Aires, Errepar, 1997, p. 13.

[10] MARIENHOFF, Miguel, La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires y la Constitución Nacional de 1994, artículo publicado en Revista Jurídica El Derecho 164-1113.

[11] SAGÜÉS, Néstor Pedro, Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Buenos Aires, Astrea, 1996, p. 36.

[12] PALACIO, Lino E., La justicia de la ciudad de Buenos Aires, artículo publicado en Academia Nacional de Derecho, 2001, 356.

[13] BIDART CAMPOS, Germán, Tratado elemental de derecho constitucional argentino, Buenos Aires, Ediar, 2005, t. II-B, p. 433.

[14] GIL DOMÍNGUEZ, Andrés, Competencia contencioso administrativa y control de constitucionalidad, artículo publicado en Revista Jurídica La Ley-Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2009-diciembre, p. 611 y sigtes.

[15] En 2011, Nicolás Sarkozy —a la sazón Presidente de Francia— endureció las condiciones de ingreso de extranjeros (v. ley del 16 de junio de 2011). Por su parte, Mariano Rajoy excluyó a los inmigrantes en situación irregular del Sistema Nacional de Salud (v. Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones). Una postura similar ha adoptado David Cameron en Inglaterra.

[16] BARRAZA, Javier Indalecio, La responsabilidad del Estado por servicio hospitalario con particular referencia a la relación médico paciente. Artículo publicado en XIV Jornada de Prevención del Riesgo Legal de la Praxis Médica-Asociación de Médicos Municipales de la Ciudad de Buenos Aires, 20 de noviembre de 2008, ISBN 978-987-1455-05-8, p. 27 a 34.