Unidad 4. La Intervención Federal en las Provincias.

Unidad 4.

La Intervención Federal en las Provincias.

1.     La garantía federal.  Antecedentes nacionales y en el derecho comparado.

2.     La intervención federal. Antecedentes en el derecho comparado. El Interventor federal. Atribuciones y limitaciones. Tipos de intervención. Alcances.

Concepto, clasificación, requerimiento de las autoridades constituidas, competencia para resolverla, facultades de la intervención y contralor judicial

Los artículos 5º y 6º de la Constitución Nacional no han sufrido modificaciones desde 1860. Las pequeñas modificaciones introducidas por la Constituyente de 1949 perdieron vigencia al quedar esa reforma derogada, y las modificaciones introducidas en la reforma de 1994, en cuanto establecen quién puede disponerlas, no han variado la esencia de la institución, sino que sólo clarifican quién puede disponerlas. Por eso, para todo el análisis del régimen actualmente vigente, salvo en la competencia para resolverla, nos atendremos al texto sancionado por la Convención Constituyente ad hoc convocada especialmente en 1860 para considerar las modificaciones sugeridas por la Convención Revisora de Buenos Aires, reunida como consecuencia del Pacto de San José de Flores. Los textos vigentes dicen:

Art. 5º - Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.

Art. 6º - El Gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantizar la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores, y a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición, o por invasión de otra provincia.

Manuel Montes de Oca, por su parte, expresa: "La garantía acordada por el Gobierno federal a las provincias es una derivación lógica del sistema federal. Al unirse diversos Estados para componer una sola Nación, tienen que desprenderse de atribuciones propias, que traspasan a los poderes centrales. Como se basan en el principio de que, a consecuencia de la unificación de los diversos Estados, se constituye una autoridad vigorosa, las provincias, desprendiéndose de facultades que les son peculiares, reclaman las seguridades necesarias para mantener la integridad de su territorio y el goce y ejercicio de sus instituciones; de manera que la misma limitación de facultades que la Constitución Nacional impone a las provincias, engendra la garantía"

El Dr. Aristóbulo del Valle en su tesis para el doctorado, citado por Montes de Oca, sintetizó el concepto de intervención federal sosteniendo: "Las provincias no pueden levantar ejércitos, ni armar escuadras, salvo casos determinados muy especial- mente, habiéndose concedido estas facultades al Gobierno federal; y de aquí nace el deber de éste de defenderlas contra invasiones extranjeras y contra violencias domésticas, único objeto para el cual se le ha concedido tan importante prerrogativa. Por esa misma Constitución está vedado a las provincias celebrar tratados políticos o alianzas particulares, y de aquí surge el deber para el Gobierno federal de protegerlas en el goce y ejercicio de sus derechos. La Nación Argentina ha declarado que adopta como forma de gobierno el sistema republicano representativo federal, declarando implícitamente que si este sistema no rigiera en los Estados, la unión sería imposible; y de aquí el deber de sostener ese sistema donde quiera que fuera atacado o adulterado, ya por avances de los que mandan, ya por desmanes de los que están obligados a obedecer.

Para Bidart Campos, en su obra Derecho Constitucional, la intervención federal es "el remedio constitucional en función de la garantía federal, sea para reprimir o para amparar"63; mientras que para Quiroga Lavié la intervención federal es "la técnica por la cual la Constitución garantiza su supremacía, tanto en beneficio de la Nación, como de las provincias. La intervención federal no suprime ni pone en suspenso la auto- nomía provincial, sino, y en forma transitoria, sólo la autocefalía de cada provincia, porque ésta, mientras dura la intervención, no elige a sus gobernadores"

Miguel Ángel Ekmekdjian, en su Tratado de Derecho Constitucional, define a la intervención federal como "un acto complejo, de naturaleza política, emanado del Gobierno federal, por el cual se limita o suspende temporariamente y en forma coactiva la autonomía provincial, a fin de cumplir alguno de los objetivos previstos en el art. 6º de la Constitución Nacional. Decimos que es un acto complejo porque tiene varias etapas: a) el pedido o requisitoria (en algunos casos); b) la declaración; c) la ejecución. La naturaleza política del acto ha sido reconocida pacíficamente por la jurisprudencia y por la doctrina"

María Angélica Gelli, por su parte, dice: "La intervención federal constituye un instrumento institucional de excepción y de emergencia, en ocasiones apoyadas en el uso de la fuerza pública, atribuido al Gobierno nacional sobre las provincias y a partir de 1994 también sobre la ciudad autónoma de Buenos Aires en virtud de lo dispuesto por los arts. 75 inc. 31 y 99 inc.

La decisión de intervenir las provincias o la ciudad de Buenos Aires tiene como finalidad mantener la supremacía de la Constitución Nacional, de los Tratados de Derechos Humanos que integran el bloque de constitucionalidad y de las leyes federales -en tanto la eventual vulneración de esa supremacía no encuentre remedio en los mecanismos internos o en el control de constitucionalidad- y, también, de las instituciones políticas provinciales -en especial, la vigencia de las respectivas Constituciones- y la paz y la integridad de los entes locales. En suma, es posible afirmar que la intervención federal reglada por el art. 6º procura resguardar las autonomías locales las que, a su vez, se subordinan a la supremacía constitucional por mandato del art. 5º. Es, desde luego, una medida extrema porque suspende con diferente alcance, según sean los poderes intervenidos, la autonomía local en torno a la elección de los funcionarios por los procedimientos de elección propios"

Vanossi, en su trabajo "Intervención federal en el territorio de las provincias", transcripto en la Enciclopedia Jurídica Omeba, vincula el federalismo con la intervención sosteniendo:

"En su sentido más genérico, la intervención es una intromisión de un sujeto en la marcha de los asuntos de otro; lo que aplicado al lenguaje constitucional, y en un sistema federativo, quiere decir la intromisión o participación de los poderes nacionales en la vida política provincial, cuando ésta haya sufrido alguna perturbación y con el fin de volverla al sendero de la Constitución. Dicha intervención constituye siempre un acto de 'soberanía' nacional, que se hace sentir en sus efectos sobre las autonomías provinciales. Montesquieu ya la preveía como una medida de la esencia del régimen federativo: no puede existir federación sin inter- vención, desde que la federación tiene por finalidad la autoconservación de los Estados que la componen. Además, el orden jurídico nacional está superpuesto al provincial, y por lo tanto, las provincias no pueden contrariarlo sin hacerse pasibles de la consiguiente intervención"67.

La Constitución Nacional establece en su artículo 75, inciso 31, que la intervención federal es una potestad del Estado federal: "Corresponde al Congreso (…) disponer la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires; aprobar o revocar la intervención decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo".

En caso de que el Congreso se encuentre en un receso, la potestad pasa al Poder Ejecutivo, tal como establece el artículo 99 inciso 20 de la Constitución: "El presidente de la Nación (…) decreta la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires en caso de receso del Congreso, y debe convocarlo simultáneamente para su tratamiento".

El interventor es un funcionario designado por y dependiente del Presidente de la Nación, que puede ocupar sus funciones por dos causales: o para garantizar la forma republicana de gobierno o para repeler invasiones exteriores. En el caso de que la intervención sea solicitada al Estado nacional por parte de la provincia, debe ser para sostener o restablecer las autoridades si fueron destituidas o están amenazadas por sedición.

Nuestra Constitución Nacional en su artículo 1º adopta la forma de gobierno representativa y republicana y la forma de Estado federal. Es representativa porque el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes. Republicana, por que se centra en la división de poderes. Y es federal ya que existen dos órbitas de gobierno: la provincial y la nacional.

              El gobierno federal es supremo en lo suyo, pero subsidiario en la esfera de actuación de las provincias. Pedro J. Frías, define el rol subsidiario del gobierno central utilizando cuatro verbos: coordina sin especular, controla sin anular, promueve sin marginar y ayuda sin presionar. Lo interesante de este sistema es que no aísla las competencias, pero tampoco las funde, las coordina. La convivencia armónica de esas dos órbitas es un producto complejo de responsabilidades compartidas[3]. Esta estrecha relación de interdependencia se ve en los atributos: los de las provincias son los poderes conservados, son de la Nación los poderes delegados y les son comunes los poderes concurrentes.

Atendiendo a ese federalismo debe distinguirse la “soberanía” atribuida al Estado Nacional de la “autonomía” reservada a las provincias. Por soberanía hay que entender una potestad que no depende de ningún otro poder o que no puede ser igualada, dentro de su propio ámbito. Para que haya autonomía las provincias deben tener asegurados sus elementos estructurales: pueblo, territorio y gobierno, pero de ningún modo deben ser independientes.

              González Calderón sostiene que la autonomía es el poder efectivo de organizar el gobierno local en las condiciones de la Constitución de la República. Pedro J. Frías, se refiere a la autonomía como la potestad de las provincias para darse sus propias normas constitutivas y regirse por ella, con independencia del gobierno federal, pero reconociendo las condiciones impuestas por la CN.

Contar con un sistema institucional propio y con competencias jurídicas para ponerlo en funcionamiento en un marco de fines públicos, es lo que hace que la provincia sea algo más que una dependencia administrativa. Y el hecho de aceptar y convalidar la supremacía de un orden más vasto y fuerte, es lo que la hace miembro del Estado Federal.

El gobierno federal debe garantir a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones[4]. Es lo que llamamos “garantía federal” y persigue, no la destrucción, sino la defensa de las autonomías provinciales. Esa responsabilidad asumida por el Estado federal de garantir la autonomía provincial, se hace efectiva a través de la intervención federal[5] (art 6 CN).


Garantía federal.

La parte final del artículo 5 de la Constitución Nacional, puntualiza que cumplidos los requisitos necesarios para dictarse una constitución, el gobierno federal “garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.

Esta garantía comprende:

           El respeto de la autonomía provincial, es decir una actitud de no interferencia en el ámbito doméstico de las provincias. Esto importa un deber de omisión: el de no perturbar o impedir a las provincias el ejercicio de los poderes de gobierno.

           Pero existen también deberes de actuación, por eso, debe amparar a la provincia si se ha corrompido la forma republicana. Uno de los deberes es intervenir en ciertos supuestos. Otro consiste en ayudarlas con fondo del Tesoro Nacional, cuando sus rentas no alcancen. Todo ello significa una política de auxilio.

Concepto. Importancia.

Este instituto que supone una intervención del gobierno nacional en un gobierno provincial, tiene como primordial función, hacer efectiva la garantía federal.

Esa garantía es la seguridad que da la nación a las provincias de que será respetada y mantenida su autonomía siempre que se encuadre en las condiciones establecidas y convenidas, algo fundamental para la existencia de la relación federal.

El artículo 6 de la Constitución Nacional establece: “El Gobierno Federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores, y a requisición de sus autoridades provinciales para sostenerlas o restablecerlas si hubiesen sido depuestas por la sedición o por invasión de otra provincia”.

Intervención federal es una medida extraordinaria del Gobierno de la Nación por la que éste impone temporariamente su poder supremo en la provincia, para la realización de los fines expresados en el artículo anterior.

El buen criterio aconseja no prolongar la gestión interventora más allá de lo necesario para que se normalicen las instituciones locales, para evitar conflictos e intereses político-partidarios, y no desgastar las relaciones entre los tres poderes. Como bien decía el texto original de 1853, la intervención se produce al sólo efecto de reestablecer el orden público perturbado.

La doctrina distingue la intervención decidida por determinación propia del Gobierno federal, cuando se trata de garantizar la forma republicana de gobierno o de repeler invasiones exteriores, y la dispuesta a requisición de las autoridades provinciales, cuando hubiesen sido depuestas por la sedición o por invasión de otras provincias.


Causales. Clasificación.

A) Por decisión del Gobierno Nacional:

1) Para garantir la forma republicana de gobierno:

Ocurre cuando el poder central aprecia una situación provincial que merece la resolución de intervenir. Ello se justifica por cuanto la autonomía del Estado provincial implica un esquema conjunto de atribuciones, obligaciones y exigencias, eso formula un status de funcionamiento normal y legal.
En virtud de su autonomía institucional, las provincias tienen que dictar sus propias constituciones. Con el fin de preserva la unión, la Constitución Nacional, impuso en su artículo 5 ciertas “condiciones”, que aseguran la armonía entre todos sus estados miembros.
Dichas “condiciones” son:
-adoptar el sistema representativo y republicano;
-su concordancia con los principios, declaraciones y garantías de dicha Constitución;
-asegurar la educación primaria.
Satisfechas estas bases fundamentales, las provincias tienen un amplio margen para su organización.

Se han autorizado también intervenciones en provincias donde sus autoridades habían surgido de comicios fraudulentos (Yrigoyen decretó 19 intervenciones por este motivo)

Los conflictos de poderes han sido fuente frecuente de intervención, so pretexto de hallarse en juego el régimen republicano, aunque no siempre sea así.

Otra causal, ha sido a lo largo de la historia argentina el vacío de poder, como la falta de quórum en la legislatura, el terrorismo o la subversión.

A la variada lista de intervenciones, Bidart Campos agrega que incluso puede darse por la falta de educación primaria.

2) Para repeler invasiones exteriores:

Salvo aspectos parciales (control de fuerzas armadas o protección de lugares estratégicos), la intervención, en caso de ataque exterior, no abarcará las funciones de las autoridades provinciales salvo que su accionar obstaculice las medidas de defensa. Las autoridades mantendrán plena vigencia de sus atribuciones en aquellos supuestos en los que las circunstancias lo hicieren estrictamente indispensable[7].

Para ser legítima, deberá poner en riesgo la estabilidad provincial o la seguridad nacional.

B) A requerimiento de las autoridades provinciales:

Al gobierno provincial le asiste el derecho de reclamar el llamado remedio federal en las siguientes situaciones:
1) Si hubiesen sido depuestas por la sedición, o sea por grupos irregulares que actúan al margen de la ley contra el orden constitucional.
Cabe señalar que también puede ser preventiva, ante la amenaza cierta y concreta de una sedición.

2) Por invasión de otra provincia: es decir, actos guerra civil, calificados de sedición o asonada, provenientes de otra provincia, que el gobierno federal debe sofocar y reprimir conforme a la ley.
Debe tener aptitud para derrocar a las autoridades de la provincia invadida.

En ambos casos se acude en auxilio de las autoridades provinciales, por lo que la intervención no puede producir la caducidad del mandato ni menoscabar las instituciones.
El requerimiento debe ser formulado por las propias “autoridades constituidas”, o sea aquellas que revisten los atributos de legalidad en su origen.

Aunque el alzamiento de una provincia contra la Nación, no está mencionada en el art. 6, la experiencia nacional nos indica que puede ser considerada dentro de la causal de invasión de una provincia por otra (fue dispuesta en 1880 por el entonces presidente de la Nación, Nicolás Avellaneda).


Extensión.

La intervención no tiene por qué ser amplia ab initio, ello sólo se justifica si media un estado caótico generalizado en que el sistema institucional se halle paralizado o gravemente comprometido en su operatoria normal.

La intervención puede ser entonces, meramente parcial, abarcando uno o dos poderes del Gobierno provincial y respetando el funcionamiento y competencias de los otros.

Si se trata del Poder Ejecutivo, el interventor asume la representación del estado provincial ya que dicho acto produce la cesación del mandato al gobernador.

Cuando la intervención se dirige al Poder Legislativo, sus miembros cesan es sus cargos, y las atribuciones de ese cuerpo son asumidas por el interventor, quien debe cumplirlas por medio de decretos-leyes, dentro del marco de las atribuciones fijadas en la ley de intervención y las instrucciones impartidas por el Ejecutivo Nacional. Pero si no fuese transitoria, resulta razonable una inmediata convocatoria a elecciones para renovar su composición, sino no sería congruente con el sistema representativo y republicano que se pretende defender.

En cambio, la intervención en el Poder Judicial queda limitada a la reestructuración de ese cuerpo y a la facultad de remover y designar nuevos jueces, para lo cual no regirán las normas constitucionales que reglamentan tales actos.

Se critica que no se ha puesto énfasis en delimitar las distorsiones que produce el instituto en la organización local.

Como el texto constitucional dice ”en el territorio de las provincias”, no se descarta que la intervención sea geográficamente parcial, es decir, no cubra todo el territorio provincial. Es importante señalar que el gobierno federal no tiene intervención absoluta y exclusiva, ni tampoco extingue la personalidad de la provincia.

Declaración. Nombramiento.

La intervención, está a cargo del gobierno federal, pero la norma no había especificado cuál de los órganos que lo integran debía decidir al respecto.

Doctrina y jurisprudencia señalan al Poder Legislativo como el titular originario de la atribución de resolver la intervención federal a las provincias y esto fue acogido por el texto constitucional de 1994. Durante el receso del Congreso, la vía constitucional señala convocar al cuerpo a sesiones extraordinarias, pero además, también permite al Poder Ejecutivo decretarla, y simultáneamente convocar la sesión para el tratamiento del tema, en virtud del grave interés de orden existente y con el objeto de que se confirme o deje sin efecto la medida.

De debe tener presente que no siempre se requerirá la destitución de los funcionarios intervenidos, pudiendo ser suficiente su suspensión temporaria.

Facultades y Deberes.

Producida la designación del interventor, tiene lugar la pregunta de las facultades de las que será investido.

No hay dudas de que se basarán en la ley o el decreto que dispusieron la medida. Los límites y la extensión, al igual que la duración, deben corresponderse con el mayor rigor posible con los fundamentos y fines de la intervención.

Al interventor le corresponden las facultades suficientes para restablecer la normalidad de la situación. Aunque la experiencia argentina indica que resulta sumamente difícil que la gestión interventora vea afectada su imparcialidad por conflictos políticos.

Responsabilidad.

Las distintas constituciones provinciales dedican artículos a limitar el campo de actuación de los interventores, y cuando se excedan en sus actos, deben hacerse responsables de las consecuencias. Es frecuente que dichos textos reputen transitorios los nombramientos que realice el interventor, o se auto-excluyan de remunerar al interventor y sus colaboradores

La Constitución de la Provincia de Córdoba, plasma la responsabilidad de todos los funcionarios públicos, incluso del interventor federal, en su artículo 16.

Intervención Federal en la Constitución. Garantía Federal.

La intervención federal se encuentra expresamente prevista en nuestra Constitución Nacional en el artículo 6° donde establece que:

Art. 6.- "El Gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores, y a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o reestablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición, o por invasión de otra provincia".

Ekmekdjian define a la intervención federal como un acto complejo, de naturaleza política, emanado del gobierno federal, por el cual se limita o suspende temporariamente y en forma coactiva la autonomía provincial, a fin de cumplir alguno de los objetivos previstos en el arto 6° de la Constitución Nacional

Ahora bien, las provincias son las unidades políticas que, con calidad de estados, integran nuestra federación. No son soberanas, pero sí son autónomas

Las provincias son autónomas, es cierto, pero excepcional y temporalmente el Gobierno Federal puede suspender dicha autonomía a través de la intervención federal (reemplazando a la autoridad de esa provincia por la federal, a través de un interventor), para restablecer el orden quebrado por conflictos internos o ataque exterior. El conflicto debe ser grave e imposible de resolver por la propia provincia

Bidart Campos refiere que nuestra constitución prevé la garantía federal. Ella significa que el estado federal asegura, protege y vigila la integridad, la autonomía y la subsistencia de las provincias dentro de la unidad coherente de la federación a la que pertenecen. La propia intervención federal es el recurso extremo y el remedio tal vez más duro que se depara como garantía federal. Sagués la define como garantía de funcionalidad del sistema político).

Sin perjuicio de las críticas (6) que refiere del uso del instituto, Ekmekdjian sostiene que el art. 5 de la Constitución nacional, en su párrafo final, establece que bajo de estas condiciones, el gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. Esta "garantía federal", tiende a preservar las autonomías provinciales ante el ataque de particulares, de otras provincias o de potencias extranjeras. En tales casos, el gobierno federal debe acudir en auxilio de las autoridades provinciales afectadas.

Un poco de Historia

Para poder entender más acabadamente el origen del instituto, debemos necesariamente remitirnos a la historia.

El instituto de la Intervención federal tiene su antecedente se basa en la Constitución de Estados Unidos de Norteamérica que en su artículo IV, sección IV dice: "Los Estados Unidos garantizarán a cada estado de esta Unión una forma republicana de gobierno y protegerán a cada uno de ellos contra toda invasión; y cuando lo solicitare la Asamblea Legislativa o el Ejecutivo (si no se pudiere convocar la primera), le protegerá contra desórdenes internos." Este es el antecedente más antiguo y directo de la institución, pero en cambio no fue incorporado como tal en la Constitución argentina, sino con sustanciales cambios. La constitución norteamericana utiliza el término "proteger", a diferencia que la argentina usa el de "intervenir"; verbos sustancialmente diferentes y con significados e interpretaciones distintas. Allí apreciamos la primera y elemental diferencia en la analogía constitucional.

En la historia constitucional argentina se manifiestan dos antecedentes: el primero en el Pacto Federal de 1831 en su artículo decimotercero expresa una protección común entre las partes firmantes: "Si llegare el caso de ser atacada la libertad e independencia de alguna de las tres provincias litorales por alguna otra de las que no entran al presente en la federación, o por otro cualquier poder extraño, la auxiliarán las otras dos provincias litorales, con cuántos recursos y elementos estén en la esfera de su poder".

Ekmekdjian dice a esto que el auxilio de las fuerzas militares confederadas fue un instrumento de garantía recíproca de las provincias cuando "la libertad e independencia" de alguna de ellas estuviera amenazada (9) Más adelante, en 1852, el Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos establecía en su artículo decimocuarto lo siguiente: "Si, lo que Dios no permita, la paz interior de la República fuese perturbada por hostilidades abiertas entre una u otra provincia, o por sublevaciones armadas dentro de la misma provincia, queda autorizado el encargado de las Relaciones Exteriores para emplear todas las medidas que su prudencia y acendrado patriotismo le sugieran para restablecer la paz sosteniendo las autoridades legalmente constituidas; para lo cual los demás gobernadores prestarán su cooperación y ayuda en conformidad con el tratado del 4 de enero de 1831".

Estos dos artículos incorporados en aquellos dos pactos preexistentes, si bien no refieren precisamente la institución de la intervención federal propiamente dicha como se la conoce en el constitucionalismo posterior, manifiestan claramente la voluntad de las provincias soberanas de otorgar y preservar la defensa de las instituciones en cada una de ellas, y consolidar la protección común entre aquellos estados que pretendían conformar un estado federal.

La redacción del artículo 6° incorporado a la Constitución de 1853 desato polémicas desde antes de su nacimiento, protagonizadas nada menos que entre Alberdi y Sarmiento.

Inicialmente el proyecto de constitución propuesto por Alberdi en su artículo quinto decía: "Interviene sin requisición en su territorio al solo efecto de restablecer el orden perpetuado por la sedición". Pero los análisis de los constituyentes en 1853 le dieron otra redacción, por lo que quedó de la siguiente manera: "El Gobierno Federal interviene con requisición de las Legislaturas, o sin ella, en el territorio de cualquiera de las Provincias, al solo efecto de restablecer el orden público perturbado por la sedición, o de atender a la seguridad nacional amenazada por un ataque o peligro exterior". Redactado de esta forma el artículo dio lugar a distintas interpretaciones, por lo que la convención constituyente de 1860 lo modificó con los términos que mantiene actualmente.

¿Cuál era el centro de la discusión? Nada menos que la naturaleza misma del instituto y su interacción con el federalismo y las autonomías provinciales. Es precario el equilibrio que se sostiene en el tema de la aplicabilidad de las intervenciones federales sin que ésta no afecte la esencia del federalismo originario de las provincias. Pareciera ser que la institución se había transformado para los que administraban el estado argentino, en una verdadera "espada de Damocles".

Estas discusiones prosiguieron durante largo tiempo. Lo cierto es que bajo el pretexto de subsanar confusiones y proteger las autonomías provinciales se introdujo una nueva especie de intervención, que es la llamada "represiva", utilizada muy frecuentemente como arma política de los gobiernos centrales para avasallar las autonomías provinciales.

La historia de la intervención federal en nuestro país es la historia de desencuentros entre la Nación y las provincias, pues durante los 123 años transcurridos entre 1853 y 1976, se ordenaron 174 intervenciones provinciales. Estos números son el mejor registro del uso y abuso que hizo el gobierno federal del instituto de la intervención, en especial si se tiene en cuenta que los datos que se presentan no incluyen las numerosas situaciones de allanamiento a la autonomía provincial decididas por los gobiernos militares que se sucedieron -sólo interrumpidos por breves interregnos democráticos y semi-democráticos- desde 1930.

Considerado un remedio extremo por la Constitución Nacional, los sucesivos gobernantes apelaron al instrumento de la intervención federal en forma reiterada, y la mayoría de las veces para subordinar el poder provincial al dictado de Buenos Aires. Prueba de ello es el procedimiento elegido para ordenar la intervención: de las 17 intervenciones, tan sólo 32% fueron decididas por el Congreso de la Nación; el resto, es decir 68% ,fueron dispuestas por decreto del Poder Ejecutivo sin intervención del Poder Legislativo.

 Clases o Causales de intervención:

El desarrollo histórico anterior nos sirve de pie para comenzar a analizar uno de los puntos neurálgicos en el tema de la intervención federal, que son sus causales.

Tal como ha quedado redactada, de la lectura del artículo 6° de la Constitución se desprenden cuatro causas por las cuales puede ser intervenida una provincia. Dos de ellas a solicitud de los entes locales a efectos de sostener o restablecer las autoridades constituidas y dos de ellas destinadas a reconstituir o restaurar la forma republicana de gobierno.

a) Alteración de la forma republicana de gobierno: Se basa en la hipótesis que existen graves alteraciones a los principios básicos del sistema republicano. Los términos para definirlos son excesivamente laxos, pudiendo caber en ellos aspectos tales como soberanía del pueblo, división de poderes, periodicidad de las funciones públicas, responsabilidad de los gobernantes, etc. Esta falta de definición precisamente ha servido para ser la causal mas alegada de intervención unilateral del gobierno federal a través de la historia argentina.

Para Gelli, la ley que dispone la intervención federal debe indicar precisa y concretamente la causa de ella, no pudiendo suplirla con declaraciones genéricas como "garantizar la forma republicana de gobierno" u otras similares, que pueden encubrir situaciones violatorias de la télesis constitucional .

Pueden hallarse dentro de esta causal, también los llamados:

Conflictos locales de poderes: A diferencia de otras intervenciones, tiene por objeto sustituir -total o parcialmente- las autoridades locales. Sin embargo, debe distinguirse que no todo conflicto de poderes local tiene la entidad de poner en riesgo el sistema republicano.

Vacío de poder: Cuando uno de los poderes del estado provincial no puede funcionar. Así fue el caso en 1925 en La Rioja donde la legislatura no funcionaba desde 1923 por falta de quórum y no se convocaba elección para elegir sus componentes.

b) Invasión exterior: Se trata de la intervención para repeler tal invasión, protagonizada por un estado extranjero. También considera la hipótesis de invasión exterior por fuerzas irregulares, aún formadas por argentinos  Sedición: Es la hipótesis que se haya depuesto la autoridad constituida de una provincia, entendiéndose la sedición como cualquier alzamiento, pero apto para afectar la estabilidad de las autoridades constituidas de una provincia d) Invasión de otra provincia: Comprende el caso de invasión de una provincia por otra (que sería un caso de guerra civil) o invasión de una provincia desde otra por grupos irregulares. Alzamiento de una provincia contra la Nación: No es un supuesto mencionado por el art. 6° de la Constitución Nacional, se estima que si corresponde declararla cuando una provincia lo hace contra otra, las mismas razones justificarían la intervención si lo hacen contra la Nación.Bajo diferentes nombres, los autores definen las clases de intervención. Sin embargo, están de acuerdo que esta intervención federal en las provincias debe cumplir con alguno de estos dos roles:

* La intervención-auxilio, para los supuestos de que una provincia sufra alguno de los actos dañosos mencionados por el art. 6° de la Const. Nacional

* La intervención-castigo, o sancionadora: cuando una provincia incumple las obligaciones constitucionales derivadas del art. 5°, Orihuela -siguiendo a Ekmekdjian-, llamará "Protectora" a la primera y agrega que en ella no se interfiere con las autoridades de la provincia, sino que sólo se auxilia militarmente o se rechaza la invasión exterior. Asimismo, denominara "Represiva" a la segunda y aclara que en este caso sí se sustituyen las autoridades, total o parcialmente

Ekmekdjian agrega a esta caracterización la llamada "Intervención anticipada", que, si bien no se halla expresamente regulada, se ha dado un caso en el año 1962, en el caso de intervención de varias provincias al haber ganado en ellas varios candidatos peronistas, bajo el pretexto de que existían vínculos entre ellos y el proceso subversivo que se intentaba remediar.

Bidart Campos efectúa una descripción compuesta, teniendo en cuenta si la intervención ha sido o no solicitada por la provincia a) Por si solo: para "garantizar" la forma republicana de gobierno o repeler invasiones exteriores.

b) Con pedido de las autoridades provinciales: "para" sostenerlas o restablecerlas si han sido depuestas por sedición o por invasión de otra provincia (17).

Al clasificarla de este modo, según cada situación, el autor permite vislumbrar que la intervención que dispone el gobierno federal por su propia iniciativa puede ser, a la vez, una facultad y una obligación (18). Así como también puede operar como sancionatoria o como restauradora.

Remarca, además, que en cualesquiera de los supuestos posibles, el art. 6° fija las condiciones y causales para la intervención, el gobierno federal no puede ni debe actuar discrecionalmente. Si se evade el marco del citado arto 6° es fácil sostener que se incurre en inconstitucionalidad.

Órgano competente

El artículo 6° no define cual es el poder del gobierno federal al cual corresponde el dictado de la intervención federal.

Así, en el caso "Orfila" la Corte Suprema se pronunció en el sentido que dicho poder estaba conferido implícitamente en el Congreso. Sin embargo, existen muchos casos donde la intervención se produjo mediante decretos del poder ejecutivo.

Estas intervenciones (casi en su totalidad de carácter represivo), fueron utilizadas muchas veces con fines partidistas subalternos (19) Durante los años previos a la reforma se suscitaron varias causas judiciales en las que se discutía la facultad del Poder Ejecutivo de disponer la intervención federal de una provincia estando reunido el Congreso, como así también la ampliación de una intervención ya ordenada. En los casos "Rossi Cibils" y "Romero Feris", de 1992; se cuestionó la validez del decreto que dispuso ampliar al Poder Judicial de la Provincia de Corrientes la intervención federal que ya regía para el Ejecutivo local. Se argumentó que, estando reunido el Congreso, no correspondía al Ejecutivo Nacional dictar semejante medida. Lamentablemente, la falta de independencia de la Corte Suprema en esos tiempos, llevó a que se convalidara lo actuado mediante la doctrina de las cuestiones políticas no justiciables y con interpretaciones alambicadas de las normas constitucionales.

La doctrina y la jurisprudencia tomaron nota de ello, y esta situación fue subsanada luego de la reforma de 1994, al disponer expresamente en el artículo 75 inciso 30 CN que la intervención es una atribución del Congreso Federal. Sin embargo, se autoriza al poder ejecutivo a decretarla durante el receso del Congreso, pudiendo éste aprobarla o revocarla. Sin embargo, no se previó la tercera alternativa (al igual que en el estado de sitio) que es la que se produce con más frecuencia: el silencio del Congreso (21).

No puede soslayarse la trascendencia de esta reforma efectuada en 1994, de indicar expresamente, en el inc. 31 del arto 75, que la facultad de intervenir las provincias o la ciudad de Buenos Aires compete al Congreso de la Nación, que además puede aprobar o revocar la intervención decretada por el poder Ejecutivo, durante su receso. A su vez el art. 99, inc. 20, prescribió que si el Poder Ejecutivo decreta una intervención durante el receso del órgano legislativo lo debe convocar simultáneamente para dicho tratamiento.

Efectos de la intervención:

Cabe hacer una distinción, que puede parecer semántica, pero no lo es tanto. El art. 6° de la Constitución habla que el Gobierno federal interviene "en el territorio de las provincias" y no "a las provincias".

Lo que delata el artículo es que, si se interviene "en" el territorio de la provincia, esa intervención puede ser parcial desde lo geográfico, es decir que no necesariamente debe cubrir todo el territorio provincial.

También debe distinguirse si la intervención es represiva o protectora. Si la represión fuese protectoria, no deberían alterarse las instituciones locales. En la represiva, en cambio, el objetivo es sustituir total o parcialmente a las autoridades provinciales.

La sustitución de autoridades locales puede extenderse a los tres poderes provinciales y a las autoridades municipales, o bien limitarse solo a alguno de ellos.

Así, sostiene una parte de la doctrina que no debería intervenirse el poder judicial local, sin embargo, del texto constitucional no surge tal prohibición (23). Si la ley de intervención contempla la caducidad del poder judicial, el interventor puede designar reemplazantes para evitar la paralización del servicio de justicia, pero deben ponerse en funcionamiento lo antes posible los mecanismos previstos por la constitución local para el nombramiento de los magistrados (24).

Dentro de la intervención, la personalidad de la provincia permanecerá incólume y vigente su constitución dado que las eventuales inconstitucionalidades que esa norma pudiere contener se remedian mediante el control judicial. Los contratos celebrados y las obligaciones asumidas por los entes locales antes de la intervención, en principio, no se suspenden ni cancelan dada la continuidad jurídica de los estados provinciales (25).

Interventor federal La ejecución del acto declarativo de la intervención es llevada a cabo por un conjunto de funcionarios "ad hoc" cuyo jefe recibe el nombre de "interventor federal". Ese funcionario es designado por el Poder Ejecutivo nacional.

Si bien el interventor federal reemplaza a las autoridades locales, es un delegado o comisionado del presidente de la república y, por ello, es funcionario nacional. No representa a la provincia intervenida, según la mayoría de la doctrina y jurisprudencia.

El interventor federal, en efecto, tiene un doble carácter, y, en consecuencia, también lo tienen los actos que realiza. Representa al gobierno federal, pero es también un representante promiscuo y necesario de la provincia hasta tanto sean reorganizados los poderes locales. Es decir que actúa con una doble personalidad y realiza actos que gozan de una u otra naturaleza y que pueden ser calificados de diversa manera .

Así se ha dicho que "los actos de los interventores federales en una provincia no pierden su carácter local en razón del origen de la investidura de dichos funcionarios (208:497; 263:539; 270:346 y 410; 300:615, entre otros), aun cuando éstos sean representantes directos del Gobierno Nacional, respecto del cual asumen la condición de agentes (Fallos: 323:711 y sus citas), es decir que no son funcionarios de las provincias, pues sustituyen a las autoridades locales y ejercen las facultades que la Constitución Nacional, la provincial y las leyes respectivas les reconocen".

El alcance de esta intervención, depende de la ley que la decreta. En general, las leyes no especifican -como debieran- los límites de esas facultades y recurren a fórmulas genéricas como "restablecer el orden público", "restablecer la forma republicana de gobierno", "reorganizar el Poder Legislativo", etc .

La extensión de las atribuciones del interventor depende del acto que declara la intervención. Si se interviene el Poder Ejecutivo provincial, el interventor hace las veces de Gobernador; si se interviene el poder legislativo provincial, el interventor reemplaza a la legislatura, pudiendo dictar decretos-leyes. Si se intervienen el poder judicial, el interventor puede remover los jueces actuales (pierden su inamovilidad) y designar otros, pero no puede ejercer funciones judiciales por sí mismo (.

Teniendo en cuenta que se trata de funcionarios de excepción y temporarios, su gestión debe limitarse al mínimo imprescindible para cumplir si objetivo fijado.

No pueden asumir facultades delegadas por las provincias en el gobierno federal. Los actos del interventor dentro del marco legal de la intervención y en uso de las atribuciones provinciales obligan a las provincias. Sin embargo, la responsabilidad por excesos del interventor o incumplimiento de la constitución y las leyes locales no pueden adjudicarse a las provincias ni se resuelve afectando el patrimonio de los entes locales.

La intervención federal no hace desaparecer a la provincia como persona jurídica distinta del Poder Ejecutivo Nacional, y que los actos del interventor federal son susceptibles de ser revisados judicialmente, pues negar la intervención de la Corte Suprema implicaría dejar inerme al Estado provincial frente al actuar del delegado del Estado Nacional .

 Control Judicial de la intervención:

Ya desde antiguo se decidió en el fallo "Cullen" que: "La intervención nacional en las provincias, en los casos en que la Constitución lo permite o prescribe, es un acto político por su naturaleza, cuya verificación corresponde exclusivamente a los poderes políticos de la Nación y, por ende, sus decisiones al respecto no pueden ser controvertidas por el departamento judicial"

Bidart Campos discrepa, entendiendo que por más que el acto sea político, no significa con ello que escape al control judicial de constitucionalidad, por ende, no le reconoce el carácter de "no judiciable" .

En cambio, la mayoría de la doctrina sostiene que solo son controlables judicialmente los actos del interventor que excedan el soporte normativo de la intervención o incumplan la Constitución Nacional y las leyes federales y afectan derechos constitucionales (35).

Por otro lado, también ha dicho la jurisprudencia que "Existen diferencias entre el acto por el que se dispone la intervención (ley - decreto del PEN), de los emitidos como consecuencia de dicho acto. El primero reviste el carácter de "acto institucional", por lo tanto no puede dar lugar a una impugnación ante la justicia, es decir que resulta "no justiciable". En el caso de la intervención federal, los Jueces no pueden indagar la pertinencia de los motivos que guiaron su dictado -por ejemplo, garantizar la forma republicana de gobierno- y entrar a razonar si realmente dicha forma se halla subvertida, luego de controlar la posibilidad constitucional de la materia y su dictado acorde al sistema y causas que la Constitución establece" (36).

Así se dispuso en que: "Pérez Chávez, José O. c. Estado de la Pcia. de Corrientes Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Corrientes" STCorrientes, 24/11/2005, LLLitoral 2006(febrero), 01/01/2006, 57 - LA LEY 2006-D , 316: "Resulta ilegal el decreto de la Intervención Federal del Poder Judicial, por el cual se removió a un magistrado de su cargo como Ministro del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Corrientes, sin otro fundamento que el dictado de la ley 25.236, toda vez que no fue explicada la causa de la cesantía, lo cual vulnera los derechos del actor".

"Tenemos que, en el caso de una intervención al Poder Ejecutivo parece claro que el interventor "sustituye" al mismo y lo hace cesar en sus funciones sin necesidad de ningún otro acto que la norma nacional que decreta la intervención. El cese de sus funciones deriva directamente de la norma federal. Lo mismo ocurre si se interviene al Poder Legislativo; la Legislatura se disuelve automáticamente. Pero cuando el intervenido es el Poder Judicial, ¿qué ocurre? Es evidente que sus integrantes no cesan "automáticamente" en sus funciones. Continúan en funciones, pero en "comisión"; es decir, les quita el derecho a la inamovilidad y faculta al Interventor a removerlos" Hernández, Antonio María, "Novedosa jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Corrientes sobre los límites constitucionales de las atribuciones del interventor federal" LA LEY2006-E, 63.

Dr. Luna Aldo Marcelo